تأملی بر جنبه های حقوقی نظارت شورای نگهبان در انتخابات
قربانعلی مهری متانکلائی
مفهوم نظارت بر انتخابات، موضوع اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، باوجود برخورداری لفظ نظارت از صراحت لازم و تفسیر شورای نگهبان از اصل مزبور، هرازگاه به ویژه در ماه ها و روزهای منتهی به انتخابات، مورد تشکیک و تردید قرار می گیرد. زدودن زنگار ابهام و تردید، بهانه ای برای نگارش این سطور است.
تبیین و بررسی موضوع مستلزم عنایت به مراتب ذیل است:
1- معنای لغوی و اصطلاحی
آیا می توان به صرف مراجعه به کتب لغت و آگاهی یافتن از معنای لغوی الفاظ- که عمدتاً به صورت بیان شرح الاسمی1 می باشند- درصدد تعریف کلمات برآمد و همان معانی را به عنوان مقصود و مراد قانونگذار از استعمال و بکارگیری واژه ها در متن قوانین دانست؟!
بدیهی است الفاظ و واژه ها حسب مورد، ممکن است علاوه بر معنای لغوی، به تناسب بکارگیری و استعمال در علوم، حرف و صنایع، دارای معانی دیگری گردند، که از آن به «معنای اصطلاحی» تعبیر می شود. بی جهت نیست که علم اصول عهده دار بحث از حقایق لغویه، عرفیه، شرعیه، متشرعه و... بوده و در قانونگذاری نیز، بحث از حقیقت قانونیه، در مقدمات هر قانون از ضرورت های اجتناب ناپذیر است. از قدیم الایام تاکنون این امر علاوه بر علم اصول، مورد اهتمام دانشمندان در منطق، فقه، ادب، عرفان، قانونگذاری و...، بوده و هست، به گونه ای که امروزه در ابتدای هر عنوان قانونی، نخستین ماده یا مواد، اختصاص به تعریف واژه هایی دارد که قانونگذار، مقصود و مراد خود را از بکارگیری آن واژه ها در متن قانون بیان می دارد. آیا می توان پذیرفت واژه هایی نظیر: صوم، صلوه ، خمس، زکات، حج، جهاد و... در فقه، یا کلماتی مانند معرف، حجت، تمثیل، قیاس، استقراء و...، در منطق و الفاظی نظیر: اسم، فعل، حرف، مبتدا، خبر، نهاد، گزاره و... در دستورزبان، افاده همان معانی را می نمایند که کتب لغت متضمن آن است؟ اگر چنین بود چه نیازی داشت علومی مانند اصول، منطق، دستور زبان و... تدوین یابد تا به عنوان دروازه ورود به مباحث فقه، فلسفه، عرفان، ادب و... از آنها یاد گردد؟! همچنین است کاربرد و نحوه استعمال واژه نظارت در علوم گوناگون، مانند لغت، فقه و حقوق که مورد نقد و بررسی در این نوشتار قرار دارد.
2- فقه و قانون مدنی
برخی با استشهاد به کتاب شریف تحریرالوسیله و مواد مندرج در قانون مدنی2 بر این گمانند که «... در فقه اسلامی شیعه، نظارت مطرح نبود، تا اینکه عده ای براساس یک قرارداد اجتماعی، در وصیت نامه ها و وقف نامه ها نظارت بر وصیت و وقف را مطرح... این نوشته ها در وصیت نامه ها و وقف نامه ها موجب شد فقهای متأخر، این قرارداد اجتماعی را مورد بحث و بررسی قرار دهند...».
با انصراف و قطع نظر از پرداختن به موضوع-که نیازمند مجال دیگری است- و با قبول این فرض که فقط علمای متأخر به پیروی از طرح مباحث در قراردادهای اجتماعی به بیان موضوع پرداخته اند، آیا تشکیک کنندگان، به خود زحمت داده اند تا از میان تألیفات علمای متأخر،3 صرفا با نگاهی به کتاب ملحقات عروه الوثقی- تألیف مرحوم سیدمحمد کاظم یزدی(ره)- آگاهی یابند که در افزون بر یکصد سال پیش، حداقل درخصوص وقف و وصیت که شاهد مثال اهل تشکیک است، مولفه فقیه بر این عقیده بوده اند که: «در صورت عدم تصریح به نوع نظارت ناظر، قدر متیقن در رعایت غرض واقف و مصلحت وقف، نظارت استصوابی است.»4 همچنین است در وصیت، «اگر از عبارات وصیت دانسته نشود که نظارت، استصوابی است یا اطلاعی، محمول بر استصوابی است؛ زیرا منافع موصی در این صورت بهتر رعایت می شود».5
مضافا اینکه، چنانچه به موجب مبحث وصیت از کتاب تحریرالوسیله، نظارت در صورت مقید نبودن، حمل به اطلاعی گردد، مبحث وقف از کتاب مزبور، مصرح است به اینکه: «... ولو لم یحرز مراده، فاللازم مراعاه الامرین»6 (یعنی، هرگاه مقصود واقف قابل احراز نباشد، رعایت اطلاع و تصویب، هر دو، لازم است.)
بنابراین، در فقه و حقوق، محمول بودن واژه نظارت، بر نظارت اطلاعی، هرگز امری اجماعی و متفق علیه فقهاء و حقوقدانان نبوده، کما اینکه مستندات معروضه دلیل و شاهد بر صدق مدعاست.
3- علم اصول فقه
از مهمترین اصول لفظیه، در اصول فقه، اصل موسوم به اصاله الظهور است. آیا به موجب این اصل، نباید باور داشت لفظ عام با احتمال تخصیص، ظهور در عموم داشته و لفظ مطلق با احتمال تقیید، ظهور در اطلاق دارد؟! حال پرسش این است که لفظ نظارت از حیث مطلق بودن (اطلاق)، محمول بر استطلاعی است یا استصوابی؟
آیا اطلاق، انصراف به فرد اتم و اکمل ندارد؟ از بیان دو واژه استصواب و استطلاع، کدام معنا، مصداق و فرد اکمل نظارت می باشد؟ آیا ناظر مستطلع که صرفا مکلف است موارد خلاف را در صورت مشاهده به مرجع صالحه انعکاس دهد فرد اتم و اکمل نظارت است یا ناظر مستصوب که با اشراف و نظارت عالیه، تصمیم و اقدام او در موضوع مورد نظارت به عنوان فصل الخطاب تلقی و محسوب می گردد؟!!
عنایت اندک به مراتب فوق، شخص شاک و مردد را متقاعد خواهد نمود چنانچه در امور راجع به وصیت، وقف و قیمومت بر صغار و محجورین- که از موضوعات و موارد جزئی و ناظر بر احوال شخصیه و متوجه بر فردی از افراد جامعه است- رعایت غبطه و صلاح آنان اقتضاء دارد تا ناظر با اعمال نظارت عالیه و استصوابی، فعالیت ها و کارکردهای شخص منظور علیه اعم از متولی، وصی و قیم را تحت نظر مستقیم و عالیه خود داشته باشد، در این صورت، در امر مهم انتخابات، که به موجب موارد عدیده در قانون اساسی به ویژه اصول 6 و 177 همین قانون که مقرر می دارد: «امور کشور باید از طریق انتخابات و به اتکاء آرای عمومی اداره گردد». آیا اقتضاء ندارد، حفظ و صیانت از آراء مردم به گونه ای تضمین گردد تا شهروندان صاحب رای، بدون هرگونه دغدغه و با شور و اشتیاق و اطمینان خاطر از تاثیر آراء با حضور در پای صندوق ها، خود و همگان را مکلف به مشارکت دادن هرچه بیشتر در تعیین سرنوشت خود و کشور بدانند؟! در این صورت آیا نظارت دقیق، همه جانبه، اطمینان بخش و قاطع جز از طریق استصوابی که فرد اتم و اکمل انواع نظارت ها است، قابل اعتماد و انجام خواهد بود؟!
4- نظارت در قانون اساسی
واژه «نظارت» به تناسب موضوعات و به حسب مورد در اصول گوناگون قانون اساسی7، از جمله در اصول 99، 156، 161، 174 و 175 مورد استعمال قرار گرفت. آیا می توان واژه نظارت در قانون اساسی، به ویژه در اصول پنجگانه فوق را تماما به یک معنا دانست؟
واژه «نظارت» مندرج در اصول چهارگانه اخیر قانون اساسی، یعنی، اصول 156، 161، 174 و 175 با عنایت به احاله شدن تعیین نوع و چگونگی نظارت به قوانین عادی و ضوابط اعلامی، تماما محفوف 8به دلایل و قرائن صارفه یا معینه9 بوده، بنابراین، واژه نظارت در اصول مزبور، هر چند بدون قید استصواب یا استطلاع آمده، لکن، هیچ گاه به عنوان واژه ای مطلق محسوب نمی گردد تا تعیین نوع نظارت راجع به دستگاه های عهده دار امر نظارت، مواجه با مشکل باشد. علیهذا، قیاس بین اصول چهارگانه قانون اساسی، با اصل 99 به صرف اینکه تمامی این اصول، متضمن واژه نظارت می باشند، قیاسی است، مع الفارق، زیرا:
یک- «نظارت بر حسن اجرای قوانین» به تبع بند(3) اصل 156 قانون اساسی و به موجب اصل 174 همین قانون، برعهده سازمان بازرسی کل کشور قرار گرفته است. کلمه «نظارت» در اصل 174 قانون اساسی، ناظر بر چگونگی نظارت سازمان مزبور، بر اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری می باشد. در این خصوص باید گفت: اولا: نحوه نظارت و حدود اختیارات و وظایف سازمان به قانون عادی موکول گردید، ثانیا: رعایت اصل تفکیک قوا، مانع از دخالت بازدارنده قوا در یکدیگر می باشد که قانون اساسی از جمله اصول 75 لغایت 16 متضمن بیان این امر است. بنابراین، سازمان بازرسی کل کشور به موجب قوانین اساسی و عادی، در صورت مشاهده موارد خلاف قانون در دستگاه های اجرایی، مکلف به انعکاس آن به مراجع ذی صلاح می باشد. بدیهی است نظارت مزبور، هیچ گاه مشمول وصف استصواب نبوده و نخواهد بود.
دو- واژه «نظارت» در اصل 161 قانون اساسی که مقرر می دارد: «... به منظور نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم و...»: اولا: نحوه نظارت دیوان عالی کشور علاوه بر قانون، منوط به ضوابطی گردید که رئیس قوه قضائیه تعیین می نماید. ثانیاً: قانون اساسی در اصول 53، 63، 16، 159، 166، 167، 168 و... و قوانین عادی که مراحل دادرسی را در دادگاه های تالی و عالی که سرانجام منتهی به صدور و اجراء احکام قطعی و نهائی می گردد را به تصریح بیان نموده است. بنابراین مبرهن است که اجرای صحیح قوانین در محاکم و چگونگی نقض و ابرام احکام و قرارها و ایجاد وحدت رویه قضائی، به موجب قوانین اساسی و عادی و رویه های جاری و معمول، دلایل و قرائن کافی بر استصوابی نبودن بخش اعظم نظارت دیوان عالی کشور بر نحوه فعالیت های محاکم و مراجع قضائی بوده و می باشد. مضافا اینکه اصل 174 قانون اساسی با عنایت به احاله تعیین نحوه نظارت به قانون و ضوابط مورد نظر، نفیا یا اثباتا، متذکر تعیین نوع نظارت نگردیده تا موضوع قابلیت تطبیق و مقایسه با اصل 99 را دارا گردد.
سه- درخصوص واژه نظارت در اصل 175 قانون اساسی ناظر بر صدا و سیما، باید قائل به تفصیل شد، زیرا: اولا: نصب و عزل رئیس سازمان، با مقام رهبری است. ثانیا: تعیین نوع و چگونگی نظارت موکول به تصویب قانون عادی گردید. بنابراین «با توجه به نظارت مضاعفی که بر سازمان صدا و سیما اعمال می شود، رئیس سازمان، هم در مقابل مقام رهبری و هم در مقابل قوای سه گانه مسئول است، که در این خصوص نظارت رهبری، نظارتی استصوابی و نظارت شورای نظارت، از نوع نظارت استطلاعی می باشد. مصوبه مورخه 11370.7.1 مجمع تشخیص مصلحت نظام، تحت عنوان: «نحوه اجرای اصل 175قانون اساسی در بخش نظارت بر صدا و سیما» ناظر بر موضوع می باشد.10
نظارت موضوع اصل 99قانون اساسی:
با مراجعه به مشروح مذاکرات تدوین قانون اساسی، نمایندگان مجلس بررسی قانون اساسی در سال 1358، با این استدلال که: «... یک مقامی که دور از مسائل اجرائی است... باید بر انتخابات نظارت کند و...
مناسب ترین مقام... شورای نگهبان است..11.» همچنین، با ملاحظه مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی در سال 1368، با طرح این پرسش توسط یکی از اعضاء که: «منظور از این نظارت چیست؟»21 و در مقام پاسخ برآمدن عضو پرسشگر، به این عبارت که: «... یعنی... ببینند انتخابات صحیح است یا صحیح نیست...»31 و سرانجام توضیح تکمیلی فرد دیگر از اعضای شورای بازنگری، مبنی بر اینکه: «.. مگر این نیست که شورای نگهبان صلاحیت کاندیداها را باید تایید بکند؟»41 با عنایت به عبارات فوق، آیا جز این است که نظارت شورای نگهبان به عنوان نظارت نهائی و فصل الخطاب بر تمامی مراحل انتخابات منحصر در تصویب و استصواب است؟ آیا عبارت منقول از متن مشروح مذاکرات تدوین کنندگان قانون اساسی در سال های 1358 و 1368کافی برای رفع شبهه اصحاب تردید و ابهام دربیان مفهوم و مقصود قانونگذار از نوع و نحوه نظارت شورای نگهبان بر انتخابات نمی باشد؟!
قانونگذار اساسی هنگام تصویب اصل 99، تمام مقصود و مراد خود را از مفهوم واژه نظارت، تبیین نمود تا آیندگان به بهانه سکوت، نقص، اجمال و یا تعارض در قانون، در مرحله اجرا و عمل مواجه با مشکل نگردند. از طرف دیگر، چون فصل الخطاب بودن شورای نگهبان را بر تمامی مراحل انتخابات، بین و آشکار می دید، لذا خود را مکلف به تعیین و اعلام نام، عنوان و اصطلاح شرعی و فقهی نظارت، یعنی نظارت استصوابی ندانسته بود. مضافا اینکه، بداهت و روشنی موضوع به گونه ای مبرهن می نمود که قانونگذار اساسی، حتی نحوه اجرائی شدن اصل 99 را برخلاف بسیاری از اصول دیگر منوط و مشروط به تصویب قوانین عادی ننموده است15.
شبهه ابهام
مقید نشدن واژه نظارت در اصل 99 قانون اساسی به استصوابی یا استطاعی، این شائبه را دربرخی افراد بوجود آورده بود که اقدامات شورای نگهبان در امر نظارت بر تمامی امور راجع به انتخابات که از بدو پیروزی انقلاب تاکنون به صورت تام و همه جانبه و با قطع نظر از عنوان و اصطلاح به شکل استصوابی انجام می گرفته است محل ابهام، تامل و تردید واقع و جهت قابل اعتنا؛ و موجه جلوه دادن شائبه، مبادرت به بسترسازی در جامعه گردد.
تفسیر اصل 99
شورای نگهبان با علم به مراتب فوق و در راستای تبیین و تفصیل بیشتر به موضوع و جلوگیری از دامن زده شدن شائبه و خاتمه بخشیدن به مناقشات و مشاجرات صرفا لفظی، نظر تفسیری خود را در قالب عباراتی کوتاه، مبنی بر اینکه: «نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی، استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرائی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می شود.»61 اعلام و ابلاغ نمود.
آیا اشکال کنندگان، رفع ابهام به عمل آمده توسط نهاد شورای نگهبان را که به موجب اصل 89، قانوناً عهده دار تفسیر اصول قانون اساسی می باشد را واجد اعتبار قانونی نمی دانند؟!
با عنایت به اینکه تفسیر قانون اساسی از حیث اعتبار در حکم قانون اساسی است، از حیث قلمرو زمانی اجرای قانون نیز، به مثابه آن است که اصل مورد تفسیر از همان تاریخ تصویب به همین نحو اجراء می گردید. آیا شایسته است برخی گمانه زنی ها چنین القاء نماید که:«... در سه دوره انتخابات زمان حیات حضرت امام(ره)، ایشان اجازه اعمال استصواب در انتخابات را به شورای نگهبان نداد.»!!! آیا در انتخابات مورد نظر آنان، نسبت به کاندیداها مبادرت به اعلام نظر مبنی بر تایید یا رد صلاحیت ها توسط شورای نگهبان نمی گردید؟! آیا اعلام صحت یا بطلان انتخابات با شورای مزبور نبوده است؟! اگر این نوع نظارت ها، به زعم اصحاب تردید، استصوابی نباشد، در تحلیل حقوقی مشمول چه نام و عنوانی خواهد بود؟ اینان با استناد به چه گمان و پنداری بر این باورند که شورای نگهبان، خواستار اعمال نظارت استصوابی بوده، لکن هر بار با منع و رد حضرت امام(ره) مواجه می گردید؟!!
خاتمه
با عنایت به منابع عدیده از کتب لغت، معانی فراوانی برای واژه «نظارت» آمده است. از جمله آن معانی عبارتند از: نگریستن، تماشا کردن، مراقبت نمودن بر اجرای امور، نگاه توام با دقت، تامل و اندیشه، داوری کردن و ... از همین کلمه، در قالب صیغه مبالغه، الفاظی مانند «نظور، نظوره، ناظوره» اشتقاق می یابند که تماماً به معنای دیده بان لشکر، یا بزرگ هر قوم می باشند که مردم در هر امر بزرگ به او می نگرند.
آیا چنانچه اصحاب شک و تردید، نظارت همه جانبه شورای نگهبان را به مثابه لنگردار و دیده بان مورد وثوق مردم در امر خطیر انتخابات تلقی و داوری او را در خصوص مورد، فصل الخطاب بدانند، نافع تر برای ملت و مملکت است؟ یا هر از چندگاه، به ویژه در آستانه انتخابات با القاء شبهه در بدیهیات، موجباتی را فراهم آورند که جز تشویش خاطر عموم، ثمره دیگری را به همراه نخواهد داشت؟!! قضاوت با اهل انصاف است.
هر چند که امکان هیچ گونه تردید بر استصوابی بودن نظارت شورای نگهبان بر امر خطیر انتخابات (موضوع اصول 6 و 99 قانون اساسی) متصور نمی باشد، لکن ، تحمل زحمت برخی که با طرح ناقص مسئله، موجبات پرداختن به موضوع و تبیین دوباره مفهوم نظارت را فراهم می آورند صرف همین تحمل زحمت موجب تقدیر و امتنان بوده و نگارنده نیز به سهم خود، تشکر و سپاس خود را به محضر آنان تقدیم می دارد، مشروط بر آنکه، طرح چنین پرسش هایی به منزله القاء شبهه در آستانه انتخابات دوره هشتم نمایندگی مجلس شورای اسلامی نبوده باشد. با این امید که چنین نباشد.
پی نوشت ها :
1. شرح الاسم، عبارت است از: معنی کردن لفظ به لفظی که از آن مأنوس تر باشد. اینگونه تعریف در کتب لغت متداول است. (دکتر خوانساری، محمد فرهنگ اصطلاحات منطقی، انتشارات پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی، 1376، ص129)
2. قانون مدنی، مواد 87 و 857 ناظر بر وقف و وصیت.
3. الشهیدالثانی، مسالک الأفهام، جلد5، صص 324 و 326، الشیخ الجواهری، جواهرالکلام، ج82، صص 32، 410 و 411، یزدی، سید محمدکاظم، سؤال و جواب. سؤال 602، ص377؛ جهت آگاهی بیشتر، ملاحظأ منابع فوق، مورد توصیأ اکید می باشد. تمامی منابع استنادی بر این عقیده اند که «چنانچه امکان احراز مقصود و مراد از چگونگی نظارت، مقدور نباشد، قدر متیقن رعایت اطلاع و تصویب، هر دو می باشد». (فهرست تمامی منابع، از پاورقی صص 62، 63 و 64 جزوأ موسوم به «نظارت استصوابی یا نظارت استطلاعی» به قلم آقای سید احمد مرتضائی، نقل گردید.)
4. دکتر جعفری لنگرودی، محمد جعفر، مجموعه محشی قانون مدنی (علمی، تطبیقی، تاریخی)، انتشارات گنج دانش، 9137، صص 96، 570 و 1.97
5. دکتر جعفری لنگرودی، محمدجعفر، وصیت- ارث، ص4.19
6. امام خمینی(ره)، سید روح الله، تحریرالوسیله، جلد2، کتاب الوقف، مسئله 6.8
7. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اصول: 99، 010، 110، 011، 811، 413، 615، 116، 417 و 5.17
8. محفوف: از ریشأ حف، حفافاً به معنی، لبریز شدن، احاطه کردن، آکنده و پر بودن و...
9. قرائن از این حیث که ذهن مخاطب را در تعیین مقصود و مراد از لفظ یاری دهند یا از معنائی به معنای دیگر انتقال دهند، حسب مورد به معینه و صارفه موسوم و هر یک به لفظی و غیرلفظی تقسیم که نوع اول را قرینأ لفظیه یا مقالیه و نوع دوم را قرینأ مقالیه گویند.
10. وکیل، امیرساعد و عسگری، پوریا، قانون اساسی در نظم حقوق کنونی، انتشارات مجمع علمی و فرهنگی مجد، 3831، ص 744.
11. صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهائی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، انتشارات اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، آذرماه 4631، جلد2، جلسأ سی و ششم، ص569.
12. صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، انتشارات مجلس، تیرماه 9631، جلد3، جلسأ سی و ششم، صص 0641 و .1461
13. همان
14. همان
15. بدیهی است اقدام قوه مقننه که جهت تسهیل و امکان هرچه بهتر اجرای انتخابات، مبادرت به تصویب قوانین توضیحی و تکمیلی می نماید، مغایرتی با اصل مزبور نداشته، کما اینکه علاوه بر «قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی»، قوانین دیگر ناظر بر انتخابات مجلس، ریاست جمهوری، چگونگی نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری، به عنوان برخی مصوبات مجلس در خصوص مورد، مؤید امر می باشد.
16. مجموعه نظارت شورای نگهبان، انتشارات مرکز تحقیقات شورای نگهبان، 1831، جلد4، صص 227- 6.22 علاوه بر روزنامأ رسمی، نظریأ مزبور، در صفحأ 25 مجموعأ قوانین سال 0731 نیز منتشر گردیده بود.
.سایر منابع: قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، کتب ناظر بر شرح و تفسیر قانون اساسی، بعضاً کتاب های مربوط به اصول فقه.
منبع: روزنامه کیهان، شماره 18975، مورخ 25 آذر 1386، صفحه 12 (سیاسی(
