نظارت بر انتخابات
از جمله وظایفی که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای شورای نگهبان در نظر گرفته شده است، نظارت بر انتخابات می باشد. در مورد نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، مطالب مهمی وجود دارد که در این قسمت بررسی می شود.
مفهوم نظارت و ارکان آن
«نظارت» در لغت به معنای «مراقبت کردن» و «تحت نظر گرفتن» است. در لغتنامهها تعابیر متنوعی برای بیان مفهوم این واژه دیده میشود که همگی به معانی ذکر شده بر میگردند. در معنای لغوی این کلمه ابهامی وجود ندارد، اما در مورد تعریف اصطلاحی آن، عالمان هر علم، تعریفی متناسب با همان علم بیان کردهاند. از نظر حقوقی، مقصود از نظارت بر انتخابات، مجموعه عملیاتی است که نهاد ناظر انجام میدهد تا از اجرای دقیق و صحیح قانون و سلامت انتخابات اطمینان حاصل نماید.
برای نظارت، ارکان یا عناصری قابل تصور است. این ارکان که همواره وجود دارد عبارت است از «نظارتکننده»، «نظارتشونده» و «موضوع نظارت». مثلاً در جمله «شورای نگهبان بر برگزاری انتخابات نظارت میکند»، شورای نگهبان رکنِ ناظر است؛ نظارتشونده در این مورد، مجری انتخابات (یعنی وزارت کشور) است و موضوع نظارت، برگزاری انتخابات میباشد.
ضرورت نظارت بر انتخابات
فلسفة نظارت بر انتخابات، پیشگیری از رقابت ناسالم بین داوطلبان و نیز جلوگیری از تخلفات و خطاهای برگزارکنندة انتخابات و صیانت از آرای مردم است. هر جا که تخلّف، تقلّب و خطای مجری قانون، محتمل باشد، نظارت بر اجرا نیز موضوعیت پیدا میکند. به عنوان مثال، در باب وقف، شخصی به عنوان «متولّی»، عهدهدار وظیفة نگهداری از موقوفه است. شخص دیگری نیز به عنوان «ناظر» تعیین میشود تا بر کار متولّی نظارت کند. در مورد وصیت نیز چنین است. وصیتکننده برای حصول اطمینان از اجرای صحیح و دقیق وصیتنامه، یک نفر را به عنوان ناظر تعیین میکند.
در حقوق عمومی نیز مسئله نظارت اهمیت زیادی دارد. قانون اساسی برای قوای سه گانة کشور نظارت لازم را پیش بینی کرده است؛ مجلس شورای اسلامی از طریق دیوان محاسبات بر قوای دیگر نظارت مالی میکند. قوة قضاییه نیز از طریق سازمان بازرسی کل کشور بر قوای دیگر نظارت میکند. با وجود این که وظایف هر یک از قوای سه گانه در قانون به روشنی بیان شده است، لکن این مسئله، اهمیت نظارت را بر اقدامات آنان منتفی نساخته است و قانون برای ایجاد تعادل و موازنه در قدرت و پیشگیری از سوء استفاده یا خطاهای احتمالی، نظارت را مطرح نموده است. این در حالی است که قوای سهگانة کشور مستقل از یکدیگر هستند. نفی نظارت بر اجرای قانون، به معنای نفی احتمال تخلف، تقلب و خطای در اجرا است. آیا هیچ فرد عاقلی میتواند احتمال این امور را نفی نماید؟
مرجع نظارت بر انتخابات
نظام جمهوری اسلامی ایران بر مبنای آرای عمومی و انتخابات اداره میشود. اصل 6 قانون اساسی میگوید:
«در جمهوری اسلامی ایران، امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی اداره شود، از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها، یا از راه همه پرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین میگردد».
بدین ترتیب، ما در جمهوری اسلامی ایران به طور مداوم شاهد برگزاری انتخابات هستیم و مردم با حضور بر سر صندوقهای رأی، کارگزاران حکومتی را بر میگزینند. قانون اساسی لازم دیده است که برای برگزاری صحیح انتخابات و صیانت از آرای مردم، بر امر برگزاری انتخابات نظارت شود. اما نظارت بر انتخابات بر عهده کدام مرجع است؟ در این خصوص اصل 99 قانون اساسی میگوید:
«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.»
با توجه به این اصل، نظارت بر انتخابات به طور کلی در صلاحیت شورای نگهبان است. به جز در مورد انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا که قانون اساسی نظارت بر آن را به شورای نگهبان محوّل نکرده است. اصل 100 قانون اساسی، در رابطه با انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا میگوید: «... شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را ... قانون معین میکند.» مقصود از قانون در این اصل، قانون عادی مصوب مجلس شورای اسلامی است.
ماهیت نظارت شورای نگهبان
پس از آن که معلوم شد نظارت بر انتخابات با شورای نگهبان است، اینک لازم است ماهیت این نظارت بیان شود. قانون اساسی در اصل 99 که پیش از این ذکر شد، صرفاً ناظر بر انتخابات را معرفی کرده و از بیان ماهیت نظارت وی خودداری کرده است. بنابراین، باید برای پاسخ به پرسش فوق، به نظریات تفسیری شورای نگهبان یا قوانین عادی راجع به نظارت بر انتخابات مراجعه کنیم. خوشبختانه در مورد این پرسش، هم نظریه تفسیری از شورای نگهبان وجود دارد و هم قانون عادی، نوع نظارت را بیان نموده است. نخست نظریه تفسیری و سپس قانون عادی را راجع به ماهیت نظارت شورای نگهبان ذکر خواهیم کرد.
نظریه تفسیری شورای نگهبان
هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات از شورای نگهبان به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی، تفسیر اصل 99 را درخواست نموده و شورای نگهبان نیز متعاقب آن اقدام به تفسیر اصل فوق نموده است. در زیر متن استفساریه و پاسخ رسمی شورای نگهبان ذکر میشود:
استفساریه: «نظر به اینکه امر انتخابات از امور مهمه کشور است و امت اسلامی با رشد انقلابی در تمام دورههای اخذ رأی به نحو چشمگیر در انتخابات شرکت نمودهاند و مِنْبعد نیز باید به نحوی عمل شود که حضور آزادانه مردم همچنان محفوظ بماند و این امر مستلزم نظارت شورای نگهبان است تا در تمام جهات، رعایت بیطرفی کامل معمول گردد و در این خصوص در کیفیت اجرا و نظارت، گاهی شائبه تداخل مطرح میگردد، بنا به مراتب استدعا دارد، نظر تفسیری آن شورای محترم را در مورد مدلول اصل نود و نه قانون اساسی اعلام فرمایند».
نظریه تفسیری شورای نگهبان: «نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها میشود.»
بر اساس این تفسیر، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات «استصوابی» است؛ یعنی نظارتی کامل و گسترده که شامل تمام مراحل انتخابات خواهد شد. این نظریه چون از سوی مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی بیان شده است، یک تفسیر قانونی بوده و در حال حاضر نیز همین نوع نظارت اعمال میشود.
ماهیت نظارت در قوانین عادی
در ماده 3 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب7/9/1378 راجع به ماهیت نظارت شورای نگهبان بر انتخابات چنین آمده است:
«نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، به عهده شورای نگهبان میباشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیة امور مربوط به انتخابات جاری است.».
مادة 8 قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب 5/4/1386 نیز در این زمینه مقرر میدارد: «نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری به عهدة شورای نگهبان میباشد. این نظارت عام و در تمام مراحل و در کلیة امور مربوط به انتخابات جاری است.»
بنابراین، با توجه به نظریه تفسیری شورای نگهبان و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، «استصوابی» است. نظارت استصوابی به نظارتی گفته میشود که اقدامات مجری با تأیید و تصویب ناظر انجام میشود، بدون این که ناظر بتواند پیشنهاددهنده و اقدامکننده باشد.ناظر استصوابی مانند مجری یا متولّی است و در اخذ کلیه تصمیمات با وی شریک خواهد بود، جز این که در اجرای تصمیمات دخالتی نخواهد داشت. بدین ترتیب، در این نوع نظارت، ناظر در کلیه مراحل تصمیمگیری حضور دارد و اقدامات انجام شده با تأیید وی نافذ خواهد بود. در مقابل نظارت استصوابی، «نظارت اطلاعی» قرار دارد که گاه از آن به «نظارت استطلاعی» یاد میشود و آن به نظارتی گفته میشود که اقدامات مجری قانون با اطلاع و آگاهی ناظر انجام میشود، ولی لازم نیست که مجری قانون در اقدامات خود با ناظر مشورت کند و تأیید و تصویب او را پیش از اجرا یا پس از آن کسب نماید. در این نوع نظارت، هرگاه ناظر به مواردی از نقض قانون برخورد کند، در مرحله نخست به مجری تذکر می دهد و اگر تذکر فایده نکرد، میتواند به مراجع مسئول (مانند دادگاه) مراجعه نماید. در مقایسه این دو نوع نظارت، نظارت استصوابی یک نظارت کامل محسوب میشود.
نحوه نظارت
شورای نگهبان نظارت خود بر انتخابات را از طریق هیئت های نظارت اعمال میکند. در این قسمت به طور مختصر هیئت های نظارت و انواع آن بیان میشود.
تردیدی نیست که یک نظارت عام، گسترده و جاری در کلیه امور مربوط به انتخابات، مستلزم ابزارها و نیروهایی است. نهاد شورای نگهبان مرکب از دوازده عضو است و روشن است که آنان قادر نیستند در انتخاباتی مثل انتخابات مجلس شورای اسلامی، بر تمامی حوزههای انتخابیه نظارت داشته باشند. از این رو، قانون به این نهاد اجازه داده است که هیئتهایی را برای نظارت راهاندازی نماید. این هیئتها در انتخابات مجلس شورای اسلامی و بر اساس قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 5/9/1365 بر سه نوع هستند:
الف. هیئت مرکزی نظارت؛ ماده 1 قانون مذکور میگوید: «پیش از شروع انتخابات، از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات) با اکثریت آرا انتخاب و به وزارت کشور معرفی میشوند.»
ب. هیئتهای استانی نظارت؛ ماده 5 قانون مذکور مقرر میدارد: «هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید در هر استان، هیئتی مرکب از پنج نفر با شرایط مذکور در مواد 1 و 2 جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعیین کند ...».
ج. هیئتهای نظارت حوزهای (حوزه انتخاباتی)؛ ماده 6 همین قانون میگوید: «هیئت نظارت استان با موافقت هیئت مرکزی باید برای هر حوزه انتخابیه هیئتی مرکب از سه نفر با شرایط مذکور در مواد 1 و 2 جهت نظارت بر انتخابات حوزه مربوطه تعیین کند». در ماده 7 این قانون نیز مقرر شده که هیئتهای سه نفره مزبور، افرادی را جهت نظارت بر حوزههای فرعی انتخاب کنند. بدین ترتیب، در تمام مدتی که انتخابات برگزار میشود، هیئت مرکزی نظارت، هیئتهای پنج نفره استانها و هیئتهای سه نفره حوزههای انتخابیه بر کیفیت انتخابات نظارت کامل دارند.
قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری مصوب 9/4/1364 ترکیب هیئت های نظارت بر انتخابات را در مواد 2 و 5 به شرح زیر مقرر کرده است:
«شورای نگهبان قبل از شروع انتخابات، دو نفر از اعضای خود و پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد دارای حُسن سابقه را با اکثریت مطلق آرای اعضای شورای نگهبان به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری و سه نفر به عنوان عضو علیالبدل انتخاب و به وزرات کشور معرفی مینماید» .
«هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید برای هر شهرستان، ناظر یا ناظرین با شرایط مذکور در ماده 2 جهت نظارت بر انتخابات تعیین کند».
حیطه عملکرد هیئت نظارت یا به عبارت دیگر موضوعات مشمول نظارت شورای نگهبان در ماده 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به شرح زیر است:
«هیئت مرکزی نظارت بر کلیه مراحل و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیئتهای اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حُسن جریان انتخابات نظارت خواهد کرد».
در همین خصوص به بیانی مشابه، در ماده 4 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران تصریح شده است:
«هیئت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور و هیئتهای اجرایی که در انتخابات مؤثر است و آنچه مربوط به صحت انتخابات میشود، نظارت خواهد کرد».
بررسی صلاحیت داوطلبان انتخاباتی
یکی از موضوعات مربوط به نظارت بر صحت انتخابات، مسئله بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی یا انتخاب شوندگان است. این موضوع، یکی از مهمترین مراحل هر انتخابات به شمار میرود. در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی، مجری انتخابات (وزارت کشور) به صلاحیت داوطلبان، رسیدگی مینماید و شورای نگهبان نیز بر آن نظارت خواهد کرد. این مطلب در قوانین انتخاباتی و نظارتی به صراحت بیان شده است. در ماده 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی آمده است:
«هیئت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیئتهای اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حُسن جریان انتخابات، نظارت خواهد کرد.»
در ماده 3 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 7/9/1378 نیز آمده است:
«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان میباشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است».
اما در مورد داوطلبان ریاست جمهوری و داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، این ترتیب رعایت نمیشود. بر اساس قانون اساسی، صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری، پیش از انتخابات رأساً توسط شورای نگهبان مورد رسیدگی قرار خواهد گرفت. در بند (9) اصل 110 قانون اساسی آمده است:
«... صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی که در این قانون می آید، باید قبل از انتخابات به تأیید شورای نگهبان ... برسد.».
بر اساس این عبارت، شورای نگهبان بر امر بررسی صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری نظارت ندارد، بلکه خود به طور مستقیم به صلاحیت آنان رسیدگی مینماید. در همین راستا، ماده 57 قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب 5/4/1386 مقرر میدارد:
«شورای نگهبان ظرف پنج روز از تاریخ وصول مدارک داوطلبان به صلاحیت آنان رسیدگی و نظر خود را صورتجلسه نموده و یک نسخه از آن را به وزارت کشور ارسال میدارد.
تبصره- در موارد ضرورت بنا به تشخیص شورای نگهبان مدت مذکور در این ماده حداکثر تا پنج روز دیگر تمدید و به وزارت کشور اعلام میگردد».
در خصوص بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، قانون و آییننامه مجلس خبرگان رهبری تعیین تکلیف کرده است. در ماده 2 اولین آییننامة مجلس خبرگان رهبری که وفق اصل 108 قانون اساسی، توسط فقهای شورای نگهبان (در جلسه مورخه 10/7/1359) تهیه شده بود، برای داوطلبان مجلس خبرگان رهبری شرایطی ذکر شد. تبصره 1 این ماده، در مورد مرجع تشخیص صلاحیت داوطلبان بیان داشته بود:
«تشخیص واجد بودن شرایط با گواهی سه نفر از استادان معروف درس خارج حوزههای علمیه میباشد».
در قانون و آییننامه جدید مجلس خبرگان که به موجب اصل 108 قانون اساسی توسط خود آنان تهیه شده است، بررسی صلاحیت داوطلبان مجلس خبرگان به فقهای شورای نگهبان موکول شده است. در اصلاحیه مجلس خبرگان به جای متن فوق آمده است:
«مرجع تشخیص دارا بودن شرایط فوق، فقهای شورای نگهبان قانون اساسی می باشند.»
